Contribución al Estudio Jurídico del Artículo 109 de la Constitución de la República

 

El artículo 109 constitucional destaca, entre otros aspectos, el conocimiento como bien jurídico. (NE)

 

Moisés Troconis Villarreal

ULA/UCV

 

  1. Antes de procurar la comprensión del núcleo del artículo 109 constitucional, quisiera hacer al menos tres precisiones de método:

En primer lugar, que la sujeción a la Constitución es también sujeción a su texto.

Sabemos que las leyes y los actos valen por su estricta conformidad con el orden constitucional. El artículo 7 de la norma suprema prescribe que todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a la Constitución. Esta sujeción es ante todo a los valores y principios de la norma suprema.

Sin embargo, hay que tener presente asimismo que las palabras que constituyen el texto constitucional deben hallarse en el punto de partida de su interpretación, pero también en el punto de llegada.

Por ejemplo, la figura en plural “universidades autónomas” sólo se encuentra regulada de forma expresa en una disposición constitucional, el artículo 109. Una norma infraconstitucional que tuviese por objeto la regulación de esta figura no podría prescindir de su denominación.

En resumen, una norma que desarrolle la Constitución debe, en principio, atenerse a sus palabras.

Segunda precisión de método: que no cabe atribuir al constituyente la intención de establecer, en la norma suprema, mandatos vacíos de sentido, inútiles o irrelevantes.

Por ejemplo, no hay lugar a soslayar o vaciar de sentido el mandato del artículo 109 constitucional según el cual las universidades autónomas deben ser autónomas, es decir, deben darse sus propias normas de gobierno, funcionamiento y administración. Tampoco el mandato según el cual el patrimonio de las Universidades y su administración están sometidos al control y vigilancia que se establezca por ley.

La tercera precisión es el límite del método: en el examen del artículo 109 constitucional utilizaré elementos del criterio literal de interpretación, así como elementos del contexto, es decir, del criterio sistemático y, especialmente, del teleológico. Limitaciones de tiempo impiden la utilización de otros criterios.

  1. Un bien jurídico es un objeto socialmente útil, susceptible de apropiación y digno de protección jurídica.

La relevancia constitucional de un bien jurídico es prueba de su dignidad como objeto de tutela.

En el artículo 109 constitucional destaca, entre otros, el conocimiento como bien jurídico.

Se entiende por conocimiento el fenómeno del encuentro entre un sujeto y un ente distinto del sujeto en el ámbito de la conciencia humana y a la luz de su intencionalidad.

Se trata de un bien cultural, inmaterial, provisto de los atributos de todo bien jurídico: unicidad, simplicidad, completud, conexión con el sentido de verdad.

  1. Este bien constituye el objeto de un derecho, de un derecho humano, de un derecho fundamental: el derecho al conocimiento, es decir, el derecho a la búsqueda y a la adquisición del conocimiento.

En consecuencia, si se trata del conocimiento que se procura a través de la investigación, quien ejerce tal derecho tiene la facultad de escoger el problema a investigar y el método de investigación, porque un derecho no puede ser ejercido sino en libertad, en condiciones de libertad, con el límite que deriva del derecho de los demás.

  1. El bien jurídico del conocimiento es una condición valiosa de la vida en común. El conocimiento se ha convertido en una fuente estratégica de desarrollo. Su producción y transferencia se han convertido en un valor social y económico de la mayor importancia. Nos encontramos en tránsito hacia la sociedad del conocimiento. La relevancia colectiva de este bien hace que el mismo se constituya en el objeto de un interés general.

El enlace entre la búsqueda del conocimiento y el interés general se desprende del propio texto de la Constitución: en primer lugar, el artículo 109 precisa que el cometido final de la búsqueda del conocimiento, a través de la investigación científica, humanística y tecnológica, es el beneficio espiritual y material de la Nación; y en segundo lugar, el artículo 110 impone al Estado el deber de reconocer que el conocimiento es de interés publico, al igual que la ciencia, la tecnología, la innovación y los servicios de información. La consecuencia jurídica primera de este reconocimiento, por mandato del artículo 110 citado, es la imposición al Estado del deber de destinar recursos suficientes para el fomento y desarrollo, entre otras, de la actividad de conocimiento.

El sujeto puesto específicamente a cargo de este interés general es la comunidad universitaria, integrada, a tenor del artículo 109 de la Constitución, por profesores, estudiantes y egresados, pues son ellos los que tienen a cargo la búsqueda del conocimiento, a través de la investigación científica, humanística y tecnológica, para el beneficio de la Nación.

La previsión constitucional no hace más que recoger así la relación establecida ab origine entre el conocimiento y la identidad de la institución, pues la Universidad sin el conocimiento no habría podido ser lo que ha sido ni podría ser lo que es. En otros términos, el conocimiento es un bien inherente a la Universidad.

De este modo, la búsqueda del conocimiento, a través de la investigación, a cargo de los profesores, estudiantes y egresados, deviene en un cometido institucional. Al igual que lo es la tarea de legislar en las materias de competencia nacional, puesta a cargo de los diputados de la Asamblea Nacional, no del personal administrativo u obrero de dicha Asamblea. O la tarea de dirigir, gobernar y administrar el Poder Judicial, puesta a cargo de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, no del personal administrativo u obrero de dicho Tribunal.

En resumen, el conocimiento es un bien jurídico. Es el objeto de un derecho fundamental, el derecho al conocimiento. Y su búsqueda, a través de la investigación, es un cometido institucional, el cometido de la Universidad.

  1. El pronombre demostrativo griego autós, auté, autó significa el mismo, el que obra por sí mismo, el que se sostiene por sí mismo. Y nómos, en este contexto, es norma, ley. Luego es autós nómos quien se dicta su propia norma y, por esta vía, autodetermina, es decir, determina en libertad, su conducta. Autonomía significa entonces autodeterminación y, en el orden jurídico, autonormación, potestad autonormativa. El artículo 109 constitucional consagra expresamente el principio de autonomía, otorgando a las universidades autónomas, en forma directa, la potestad de darse sus propias normas de gobierno, funcionamiento y administración de su patrimonio, sin más limitaciones explícitas que la que deriva del control y vigilancia por ley de la administración eficiente de dicho patrimonio.
  2. Obsérvese la diferencia entre el texto del artículo 109 de la Constitución venezolana, citado aquí parcialmente, (“Las universidades autónomas se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley”) y el de la Constitución española (Artículo 27.10: “Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca”). En la primera, el destinatario directo del mandato constitucional es las universidades autónomas, facultadas expresamente para definir en libertad sus propias normas de gobierno, funcionamiento y administración, salvo las relativas al control y vigilancia de su patrimonio. En la segunda, el destinatario es el legislador español, facultado para establecer por ley los términos de la autonomía universitaria. En la primera, las normas de las universidades autónomas deben desarrollarse en el marco de la autonomía constitucional. En la segunda, la autonomía constitucional debe desarrollarse en el marco de la ley.

Se trata de una diferencia sustancial: en la primera, el régimen normativo de la autonomía de las universidades autónomas no está supeditado al legislador ordinario; en la segunda sí.

En efecto, en España, el régimen normativo de la autonomía de las universidades lo fija la ley. En consecuencia, el estatuto que dicte cada universidad debe ajustarse a la ley que dicten las Cortes Generales. En Venezuela, en cambio, aquel régimen normativo debe ser fijado por las universidades autónomas a través de un acto de ejecución directa e inmediata de la Constitución, sin mediación de ley alguna.

Es decir, en España, en lo que concierne al régimen autonómico de las universidades, la ley debe cumplir el papel que la Constitución le asigna. En Venezuela, la Constitución no asigna a la ley más papel que el relativo al control y vigilancia del patrimonio universitario y de su administración.

Por tanto, la competencia de las universidades autónomas para dictar sus propias normas de gobierno, funcionamiento y administración, salvo las relativas al control y vigilancia de la administración de su patrimonio, no puede ser invadida ni usurpada por el legislador ordinario, la Asamblea Nacional, pues ello significaría la violación directa del mandato contemplado en el artículo 109 constitucional.

Por otra parte, la competencia citada impone a las universidades autónomas un deber constitucional cuyo incumplimiento podría ser reclamado en sede judicial.

  1. A propósito de la identidad del destinatario de un mandato constitucional de tipo normativo, es oportuno referir otro par de casos: el primero es el previsto en el artículo 187.19 de la Constitución de la República, según el cual corresponde a la Asamblea Nacional dictar su reglamento y aplicar las sanciones que en él se establezcan. En efecto, la propia Asamblea dictó, en ejecución del mandato constitucional, la norma que disciplina su funcionamiento, una norma que, por exigencia del citado texto constitucional, no es de rango legal sino reglamentario. Así pues, en lo que concierne a su organización y funcionamiento, la Asamblea Nacional no se rige por una ley especial, sino únicamente por la Constitución de la República y, en segundo lugar, por el Reglamento Interior y de Debates dictado por aquélla.

El segundo caso es el previsto en el artículo 267 eiusdem, según el cual corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la dirección, el gobierno y la administración del Poder Judicial. Obsérvese que la Constitución encarga el gobierno del Poder Judicial al Tribunal Supremo, pero, a diferencia de los casos de las universidades autónomas y la Asamblea Nacional, no le atribuye en forma expresa la potestad de dictar la disciplina normativa correspondiente. Esta falta de atribución expresa no impidió al Tribunal dictar en Sala Plena, meses después de la entrada en vigencia de la Constitución, y sobre la base del artículo 267 citado, un instrumento denominado “NORMATIVA SOBRE LA DIRECCIÓN, GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DEL PODER JUDICIAL”, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.014, de fecha 15 de agosto del año 2000. Así pues, el Poder Judicial, en lo que concierne a su dirección, gobierno y administración, se vino rigiendo, desde el año 2000, por la Constitución de la República y, en segundo lugar, por la Normativa dictada por el Tribunal Supremo.

Años después, parte de la Normativa en referencia fue incorporada con modificaciones a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cuyo anteproyecto fue preparado y promovido en el seno de dicho Tribunal, pero la propia Ley mantiene a cargo de la Sala Plena del Tribunal las competencias constitucionales relativas a la organización del Poder Judicial.

En las circunstancias anotadas, salta a la vista que las universidades autónomas, en tanto que destinatarias únicas de un mandato constitucional expreso y directo, y a diferencia de la Asamblea Nacional y del Tribunal Supremo, permanecen sin dar cumplimiento al deber de ejecución de aquel mandato.

  1. La función de la autonomía universitaria, inserta en el Título de la Constitución que regula los derechos humanos, las garantías y los deberes (Título III), es la de servir de garantía.

En efecto, a tenor del artículo 109 constitucional, la autonomía es el principio que permite a la comunidad de los profesores, estudiantes y egresados dedicarse en libertad a la búsqueda del conocimiento, a través de la investigación. Del texto se desprende que la autonomía obra como un presupuesto necesario que condiciona y hace posible el desarrollo del cometido institucional. Se establece así una relación de necesidad, de medio a fin, entre el principio y el cometido: la razón de ser de la autonomía es la búsqueda del conocimiento en libertad, a través de la investigación, y este cometido encuentra en aquel principio la condición que posibilita su desarrollo.

Puesto que la autonomía permite y, en consecuencia, asegura a la comunidad universitaria la búsqueda del conocimiento en libertad, es válido sostener que dicha autonomía sirve de garantía al cometido institucional.

En tanto que garantía, la autonomía presupone el reconocimiento de un interés fundamental e indisponible, propio de la Universidad, que se expresa en el cometido que la distingue, y tiene por objeto asegurar a las universidades autónomas un espacio de libertad sin el cual no es posible la búsqueda, la producción, el desarrollo, la transmisión y la crítica del conocimiento, a través de la investigación científica, humanística y tecnológica.

La eficacia de la garantía se despliega en lo que constituye su objeto de protección, cual es la preservación del cometido institucional frente a cualquier intento de injerencia indebida. En este marco, la búsqueda del conocimiento en libertad constituye el núcleo indisponible de la garantía.

Pues bien, el fundamento de la autonomía es la protección de esa libertad.

Se trata ante todo de la libertad de pensamiento y, por tanto, de la libertad académica, cuya manifestación básica, en el caso de los profesores, es la libertad de cátedra, es decir, la libertad de ejercer la actividad del conocimiento a través de la docencia y la investigación. En el caso de los estudiantes, se trata de la libertad de ejercer dicha actividad a través del estudio y el aprendizaje.

Y la protección que funda la autonomía universitaria se constituye frente al Estado, contra el riesgo de su arbitrariedad. En efecto, la autonomía garantiza que el cometido institucional se desarrolle en condiciones de independencia, es decir, sin la injerencia indebida de los poderes del Estado. El principio autonómico configura un límite constitucional al ejercicio de aquellos poderes.

Por otra parte, el espacio de libertad protegido por la autonomía tiene por finalidad la preservación de un cometido cuya búsqueda exige potestades y medios.

Esta finalidad implica que la actividad del conocimiento, a través de la investigación, precisa de una acción institucional que determine las metas y los programas, así como la organización y los medios para alcanzarlos. En efecto, la organización del estudio, la docencia y la investigación, necesaria para la consecución del cometido institucional, es de competencia de la universidad autónoma. La autonomía garantiza el ejercicio en libertad de esta potestad autoorganizativa. La potestad autonormativa se resuelve, en el ámbito institucional, en potestad autoorganizativa.

En síntesis, la autonomía garantiza un espacio individual de protección, el de la libertad de pensamiento, y un espacio colectivo, el de la libertad de organización.

  1. El artículo 109 constitucional configura la autonomía como el principio que marca la relación fundamental entre la Universidad y el Estado. El principio no se encuentra consagrado en el texto constitucional por voluntad del Estado sino del constituyente originario. Según la disposición citada, el constituyente no atribuye al Estado la potestad de otorgar sino el deber de reconocer aquel principio. Y, según el artículo 3 eiusdem, uno de los fines esenciales del Estado es el de garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales. Por tanto, el citado deber de reconocimiento obliga al Estado a adoptar una posición de respeto frente a la autonomía universitaria y le prohíbe la sanción de normas o la realización de actos que la impidan, obstaculicen o menoscaben. En consecuencia, en el ámbito específico de la sanción, por parte de las universidades autónomas, de sus normas de gobierno, funcionamiento y administración, el deber constitucional del Estado es el de reconocer y respetar tales normas, sin que le esté permitido reemplazar a las citadas instituciones en el ejercicio de su potestad normativa.
  2. La autonomía convierte a la Universidad en una comunidad productora de normas. Las normas que se den las universidades, en ejercicio de su autonomía, en los ámbitos de su gobierno, funcionamiento y administración, serán actos de ejecución directa e inmediata de la Constitución.

La potestad autonormativa hace posible que cada universidad autónoma, a la luz del orden constitucional, se dicte su propio estatuto, es decir, su propio ordenamiento, específico y diferenciado, sin perjuicio del establecimiento de relaciones de coordinación con las demás.

Esta potestad se despliega en ámbitos específicos de regulación: normas de autogobierno, de autoorganización, de autoadministración.

Estas normas de autonomía aseguran a los miembros de la comunidad universitaria el derecho y el deber de participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de las tareas que les conciernen.

En el ámbito académico, por ejemplo, la autonomía de las universidades autónomas se expresa en la potestad constitucional de planificar, organizar, elaborar y actualizar sus programas de investigación, docencia y extensión.

Y los efectos jurídicos de la citada potestad autonormativa son de diverso orden: por ejemplo, la autonomía de funcionamiento significa que en las universidades autónomas no opera el principio de jerarquía administrativa, y que, en consecuencia, las mismas no están sometidas  a control de adscripción ni a control de tutela.

  1. La consecución del cometido institucional exige potestades, como las que derivan del principio autonómico, pero también medios. El recurso financiero es un medio imprescindible para alcanzar dicho cometido. El artículo 110 constitucional impone al Estado el deber de destinar recursos suficientes para el fomento y desarrollo, entre otras, de la actividad de conocimiento. Y el artículo 109 otorga a las universidades autónomas la administración eficiente de su patrimonio, bajo el control y vigilancia que establezca la ley. Esta potestad de las universidades autónomas de administrar su patrimonio y, por tanto, los recursos del Estado que lo integren, forma parte de su autonomía. La importancia del recurso financiero hace que éste se constituya en una especie de garantía de la garantía.
  2. En este contexto hay que agregar que, de conformidad con el artículo 109 constitucional, la autonomía administrativa de las universidades autónomas, a diferencia de su autogobierno y de su autoorganización, está sometida a un límite explícito: el control y vigilancia, por parte del Estado, de la administración del patrimonio universitario. Esta potestad, cuyo alcance es únicamente de control y vigilancia, ha de ser establecida por ley y no por reglamento.
  3. Las consideraciones que anteceden conducen a interrogarnos sobre la naturaleza de la autonomía universitaria en el orden constitucional..

Según el artículo 109 de la Constitución, la autonomía es principio y jerarquía.

Se entiende por principio la razón primera que sirve de fundamento a un fenómeno natural o a una actividad humana, lo dota de sentido y permite su comprensión.

La autonomía universitaria, de fuerza vinculante y aplicación directa, es uno de los principios de la Constitución.

Se trata de un principio con finalidad de protección y el único que el texto asocia al bien colectivo del conocimiento que se procura a través de la investigación. A diferencia de la regla, lo que lo caracteriza es su capacidad expansiva. Por esta razón, el principio justifica la validez de aquellas situaciones que favorezcan, en la más alta medida posible, el desarrollo del cometido institucional.

Y la autonomía es jerarquía, en el sentido de que es un principio de jerarquía normativa y, específicamente, constitucional. Este rango jerárquico hace que las normas de gobierno, funcionamiento y administración que emanen de las universidades autónomas prevalezcan sobre las que emanen al efecto de cualquier órgano del Estado, legislativo, ejecutivo, judicial, ciudadano o electoral, sean de rango legal o reglamentario, pues la relación entre aquéllas y éstas es de superioridad y no de subordinación.

En consecuencia, el principio autonómico sostiene el régimen normativo que se dicten las universidades autónomas en materia de gobierno, funcionamiento y administración, y es constitucionalmente apto para dejar sin aplicación, así como para modificar o derogar, cualquier disposición normativa, sea de rango legal o reglamentario, que sea contraria o incompatible a aquel régimen.

La jerarquía del principio justifica asimismo que se dote a la Universidad de las potestades, medios y garantías que le permitan el cumplimiento de su cometido.

La violación de la autonomía universitaria constituiría un ilícito de especial gravedad por cuanto significaría, ante todo, la infracción de un principio de jerarquía constitucional.

En resumen, la autonomía universitaria constituye un principio constitucional de primer grado que otorga a la comunidad universitaria de profesores, estudiantes y egresados, una potestad dirigida a garantizar el desarrollo en libertad del quehacer del conocimiento.

  1. El sujeto de la autonomía universitaria es la comunidad constitucional de profesores, estudiantes y egresados de las universidades autónomas. Corresponde a esta comunidad constitucional, y a ninguna otra, proveer en libertad a la tutela del interés general puesto a su cargo, cual es el quehacer del conocimiento, a través de la investigación científica, humanística y tecnológica.

La potestad autonormativa en que consiste la autonomía se despliega, como señalamos, en ámbitos específicos de regulación: normas de autogobierno, autoorganización y autoadministración.

Pues bien, por virtud de dicha potestad, los miembros de la comunidad universitaria, en tanto que sujetos de la autonomía, tienen el derecho y el deber de participar, a través de órganos propios, en el gobierno, organización y administración del quehacer del conocimiento.

Actores de la comunidad política han planteado, con fundamento en el principio constitucional de igualdad y en una disposición normativa de la Ley Orgánica de Educación, la exigencia de que el personal administrativo y obrero de las universidades autónomas participe en la elección de los órganos de gobierno de dichas universidades.

Los empleados y los obreros forman parte del personal al servicio de la Universidad, pero no de la comunidad universitaria que, por virtud del artículo 109, está a cargo del quehacer del conocimiento. Para demostrarlo basta con responder a un par de preguntas: primera, ¿Qué relación existe entre el personal administrativo y obrero y la autonomía universitaria?, ¿El artículo 109 constitucional consagró la autonomía universitaria como principio y jerarquía por alguna razón asociada a dicho personal, a su actividad o a sus objetivos?; segunda, ¿Qué relación existe entre el personal administrativo y obrero y el cometido institucional de la búsqueda del conocimiento, a través de la investigación científica, humanística y tecnológica?, ¿El artículo 109 constitucional consagró dicho cometido por alguna razón asociada al personal administrativo y obrero, a su actividad o a sus objetivos?.

Nos parece que la respuesta es negativa en todos los casos. Por tanto, en relación con el sujeto de la autonomía a que se refiere el artículo 109 constitucional, es decir, en relación con la comunidad universitaria de profesores, estudiantes y egresados prevista en esa disposición constitucional, los empleados y obreros no son parte. Su relación con ella es de terceros.

En este contexto, la pregunta es si quien no es parte de la comunidad constitucional de las universidades autónomas tiene el derecho y el deber de participar en la elección de sus órganos de gobierno.

La respuesta que salta a la vista es que los empleados y los obreros no son titulares de tal derecho y de tal deber porque, considerada su falta de relación con el principio autonómico y el cometido institucional, no son parte de la comunidad universitaria a que se refiere el artículo 109 constitucional.

Ahora bien, en defensa de la legitimidad de su participación se ha hecho valer el principio constitucional de igualdad. Este principio se expresa en la fórmula: hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual. Puesto que los empleados y obreros no son parte de la comunidad universitaria, no hay razón suficiente para otorgarles un trato igual al que corresponde a los que son parte. Y puesto que son terceros hay razón suficiente para otorgarles un trato desigual respecto a los que son parte. En consecuencia, en lo que concierne a su participación en la elección de los órganos de gobierno de las universidades sometidas al principio autonómico, cabe otorgar a los empleados y obreros un trato desigual sin que ello signifique la violación del principio constitucional de igualdad, según el cual, hay que tratar igual a lo igual, pero también desigual a lo desigual.

Por lo demás, si el derecho a la participación, apoyado en el principio de igualdad, fuese ilimitado, conduciría al absurdo de que el personal administrativo y obrero de las universidades autónomas pudiese reivindicar su derecho a participar como profesores, el de la Asamblea Nacional a participar como diputados, y el del Tribunal Supremo de Justicia a participar como magistrados.

En cuanto al artículo 34, numeral 3, de la Ley Orgánica de Educación, invocado también para justificar la participación paritaria de los empleados y obreros en la elección de los órganos de gobierno de las universidades autónomas, el mismo es insostenible por inconstitucional. En efecto, la disposición mencionada infringe el principio constitucional de autonomía por cuanto invade y usurpa la potestad autonormativa de las universidades autónomas, provistas de competencia constitucional exclusiva para darse sus normas de gobierno, funcionamiento y administración y, por tanto, para establecer sus órganos de gobierno y el régimen de su elección. En esta materia, la Constitución no atribuye a la ley papel alguno, como ya señalamos, salvo el relativo al control y vigilancia del patrimonio universitario y de su administración.

La única posibilidad constitucionalmente válida, para que quien no es parte de la comunidad universitaria sino tercero (personal administrativo u obrero, sociedad civil, organizaciones no gubernamentales, etcétera) participe, en forma experimental o definitiva, en la elección de uno o de varios de los órganos de gobierno o de administración de las universidades autónomas, reside en que éstas, en ejercicio de su autonomía, así lo establezcan expresamente en sus normas de gobierno.

Y nada impide que el establecimiento de una previsión de esta naturaleza pueda ser precedida por la práctica de un referéndum a través del cual se consulte sobre el particular a la comunidad constitucional de la Universidad.

Así pues, sería constitucionalmente válido que las universidades autónomas, amparadas en el principio autonómico, de jerarquía constitucional, convocasen a la elección de sus órganos de gobierno sobre la base del régimen normativo que ellas mismas se dicten, precedido o no dicho régimen de un referéndum de consulta a la citada comunidad.

Moisés Troconis Villarreal

moisestroconis095@gmail.com

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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